解放军文职招聘考试中国中央地方关系的演变-解放军文职人员招聘-军队文职考试-红师教育
发布时间：2017-05-13 17:36:01在当前从计划经济向市场经济转型的过程中，如何正确处理中央地方关系是一个极为重要的问题。中国历史上长期是一个单一制的中央集权制国家。在秦代以来的两千多年时间里，中央与地方的行政关系经过不断的调整，既取得了极其丰富的历史经验，也出现了多次反复的沉重教训。在新中国建立后的五十年间，中央地方关系也同样经历过一再调整，其主要特点是集权与放权的多次反复。中央地方关系体现在政治（包括立法、行政、司法权力的分配，但主要是行政权）、经济（主要是财政权）、军事（主要是军队指挥权）等方面，但核心在政治方面。中央与地方的行政关系的核心是行政权力的分配问题，其次是双方的职能配置。历代中央地方关系演变中央与地方两相对立并出现明确的行政关系，是在春秋后期。其时新出现的地方组织 县，由诸侯国的国君亲自管理，并不分封给大夫，这一新制度标志着中央集权方式的出现。从春秋战国之际到秦始皇统一天下，并把郡县制推行到全国范围内，经过了大约五百年的时间，因此中国中央集权制国家的形成具有深厚的历史背景与坚实的社会基础。从实质上说来，所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国领土划分成不同层级的行政管理区域，在各个区域内设置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。中央地方关系实质上就是指这两种权力之间关系一、秦汉魏晋南北朝时期中国地方制度的基本原则在秦代已经确定，而后遵行千百年不改其实质。秦代中央地方关系最主要的特点有：（一）地方政府只分郡县两层，便于中央政权直接控制。（二）地方官员由皇帝直接任命。（三）对地方官员有严格的监察制度，每郡设监御史。西汉初年在部分地区，建立与商周时期实质不同而形式相似的封国制度，在行政上与经济上取得一定的分权。这种权力有碍中央集权，因此不断被削夺，直至名存实亡。西汉中期以后，地方制度又回到实质上的郡县制。西汉在加强中央集权方面还有两方面措施。一是缩小郡的幅员，二是建立有效的监察体系。两汉时期虽然严密控制地方，但对于地方官仍给予较大的自主权，如郡太守作为一郡的行政长官，不但具有行政全权，而且还集司法、财政、铨叙、军事权力于一身。东汉末年，地方多事，作为监察区的州变成为政区，刺史成为地方官。州的地域范围远远大于郡，刺史又集政、财、军大权于一身，中央权力被严重削弱，形成军阀割据的局面。随之而来的魏晋南北朝时期一直是分裂割据，战争频仍的局面。在战争时期，地方官常有便宜从事的权力，容易形成地方分权较强的形势。与此同时从东汉末年已经形成的州郡县三级制又因管理层级增加，上下阻隔较大，更使中央集权有所削弱。所以魏晋南北朝时期大体是一个弱中央强地方的时期。二、隋唐时期隋代重新统一天下，恢复中央集权：改革地方政府结构。使州郡县三级地方政府重新简化为州县两级。取消地方官对僚属的铨叙权。兵民分治。唐代政区承隋而来，但州划得比隋郡还小，完全消除了地方产生割据的物质基础。唐代将使职与差遣制度普遍化。秦代以来的职与官开始分离。许多临时性的工作一结束，职务也就撤消。后来有些固定性的工作也不设置固定的职位，不任命固定的官员，而以使职充任。这是防止地方官员掌握某种重要权力形成过强地方分权的措施。唐代中央政府还采取了一系列集权措施：建立朝集制度，其主要任务是上京述职并回地方传达重要诏令。这是中央集权发达的标志。完善选官制度：为了有效地控制地方，皇帝常常直接任命低级的地方官员。制定地方行政组织的等第，以便官员升迁有序，将县分为赤畿望紧上中下，将州分为辅雄望紧上中下。考核制度严密。地方官的政绩由皇帝直接掌握。同时还有监察官员经常往返于中央与地方之间，随时将地方官员的治绩或过失向中央汇报，以便做出奖惩决定。三、宋时期：安史之乱以后，唐代出现地方藩镇割据的现象。唐代的覆亡，造成了五代十国的分裂局面，其教训就是 君弱臣强 ，实际上即是弱中央，强地方。宋代的统治者特别注意接受唐代覆亡的教训，在加强中央集权方面设计出一整套改革方案来。首先是地方政府结构的创新，其核心就是将高层地方政府的权力分散，不设路一级的单一长官，将这一级政府的权力分散在转运使（主管财赋）、提点刑狱使（掌司法）、安抚使（管治安）、提举常平使（管平抑物价）身上。同时规定州有直达上奏权，使路一级政府虚化。其次，派遣中央朝官担任地方官员。以知州代替刺史，以知县代替县令。行政区划在理念上变成是中央官员的施政分区，地方官员在形式上变成中央官员。第三，重使职差遣，轻固定官职。唐代使职是因事而设，事毕即罢。宋代却主要依靠使职进行正常工作，而闲置正式官员。这些使职由皇帝随意调遣，不致养成地方势力，不致向中央分权。第四、改变监察方式。一方面是逐级监察，即以中央御史台察路级政府，以路级政府察州县长官。其次同级之间的互相监察，如路级政府分为诸监司，有互察之法。第三是地方政府长官的副手也有监察正职的作用，如通判对知州的权力就有很大的制约权。宋代中央地方关系还有一个注意的倾向，那就是在财政方面中央高度集权，同时在地方路一级政府中，以主管财赋的转运使司最为重要，后来甚至以转运使为一路的主要官员。上述措施的实行，保证了空前的高度中央集权，最明显的好处是自宋代以后，中国再未曾出现过分裂割据的局面。但弊病也很明显，那就是宋代的积弱。兵众而不能打仗，官冗而办事效率低。宋代统治者以为自己中央集权的措施是轻重相维的典范，其实是内重外轻的极致。四、元明清与民国时期元代仍以中央集权为主，最主要特点是以行省制作为中央控制地方的枢纽。行省本为中央政府组织的派出机构，后来又逐渐兼具最高一级地方政府的职能。作为中央派出机构，它将地方的权力集中于自己手中，相当于是集中于中央政府。中央政府只要严密控制全国十个左右的行省，就等于控制了全国。作为地方政府，它是一级有实权的政府，元代路府州县等级地方政府，在财政、军事方面几乎不享受任何分权的好处，一切权力都集中于行省。因此元代中央与地方之间在财政与军事方面的权力分配体现在朝廷与行省之间。为了防止行省因为权力过大而成为割据势力，朝廷在几个方面采取了必要的措施。一是在地域上使行省的区划与山川形便的原则相脱离。二是在事权方面行省内部实行多头负责制，事务通过圆署会议议定，由专职官员执行。行省负责官员中，常常是蒙古人、色目人与汉人交参使用，使之互相牵制。三是对行省的权力进行严格而具体的限制。如行省虽有总领财赋权力，但支用权被限制在一千锭以下。司法方面，行省不得擅行诛杀。军事方面，各地戍兵布置、调遣，始终由朝廷直接掌握。四是对行省的监察严密有效。元代对地方政府的监察工作由在中央的御史台和在江南、陕西的二个行御史台，以及错置于行省内的二十二个道肃政廉访司所组成。中央政府牢牢控制行省权力，又通过行省以控制地方来实现的。明清两代情况有所不同。明代最高一级地方政府学习宋代路的做法，将事权分散于都（都指挥使司，掌军事）、布（布政使司，掌民政）、按（按察使司，掌司法）三司手中。此外地方无权任免官吏。而且重要官员都要皇帝亲自批准。地方用人权已经无存。从明代开始，发展出一种以题、奏疏请示皇帝，而后由皇帝批准执行（或留中、不准）的工作方式。这种方式使地方的行政权力更进一步缩小。明代军制的改革使地方军权减少到最低限度。在司法方面明代也体现了高度的中央集权，如死刑的决定权就直接掌握在皇帝手中。监察系统的完善也体现了中央集权的力度。明代中央对地方的监察权威性很高。由中央派出的巡按尤其具有几乎无上的权力，同时明代的监察体制系统严密，监察网覆盖面极广，无孔不入，任何官员无不在此一网中，效率极高。清代中央地方关系的基本特点是以明代为基础而作进一步的改进。明代后期发展起来的总督、巡抚制度，介于地方政府与中央官员之间，到清代更发展为督、抚分寄制的中央集权。一方面，督抚的辖区逐渐调整到与省的范围相一致，总督或巡抚成为地方最高一级政府的长官。另一方面，督抚又佩带钦差式的关防，代表朝廷监临地方。其权力是皇帝所分寄，故直接向皇帝负责，一般不受中央各部院指挥。这样一来，省级行政区划在明清两代之间没有实质性的变化，但政府层级却有较大差别。在明代以前，一级政区对应一级政府，但在清代却不同。三级政区（省-府-县）却对应五级政府（督、抚--藩、臬--道员--知府-知县）。由下而上的公文要层层呈递，由上而下的指示要层层下达，不准越级，严密控制。民国建立，虽然使二千余年的皇帝专制制度废于一旦，但中央集权的趋势并没有根本的改变。民国初年，地方行政制度有重大变化，废府（州、厅）存县，同时在省与县之间设正式政区 道。北洋军阀政府虽欲集权于中央，但其时势有未能。南京国民政府时期，中央集权制又重新得到恢复，地方政府一时成为省县两级制，回到秦代的面貌。但两级制实行起来有明显的困难。三十年代国民党政府开始剿共时，采取了一种新型的地方政府形态，即在省以下设一派出机构，称为专员公署，以之管理部分县的行政事务，克服了一省管理数十县，幅度过大的弊端。新中国成立以来中央地方关系的变迁中央政府对于中央集权与地方分权关系的调节，一方面是从国民经济发展的需要出发，另一方面，则取决于党政关系和政治形势的发展。但在改革开放以前，后者的作用一直居于主要方面。改革开放后，随着 发展是硬道理 的思想越来越深入人心，这种调节就主要取决于国民经济发展的现实要求，从而使中央地方关系的调节逐步走上良性的循环。一、初创时期（1949-51）：建国初，中央政府的形式尚未成型。中央人民政府委员会，具有国家权力机关和国家行政机关双重性质。地方行政建制，也尚未成形。既在省以上设立大行政区，又在县与乡之间加上区一级政府。二、规范时期（1952 55）：在经济恢复时期以后，规范化的意识开始出现。大行政区人民政府或军政委员会先改为行政委员会，后来连这一机构也取消了。第一部宪法和地方政府组织法正式颁布实行，设立国家主席作为国家元首，设立最高权力机关 全国人民代表大会，国务院成为国家最高行政机关，中央地方关系明显趋向于中央集权。三、放权时期（1956 59）：在中央高度集权的体制下，形成条条专政，从而限制了地方，管死了企业。1956年毛泽东发表《论十大关系》，倾向于向地方适当放权，强调发挥中央和地方两个积极性。中央企事业单位从1957年的9300多个骤减至第二年的1200多个，下放了88%。四、集权时期（1959 61）：由于权力下放过猛、过多、过散，中央政府对地方失控，全国的经济与社会发展陷入无序状态。为了扭转这种混乱局面，中央在59年上半年，开始调整，收权。加上 大跃进 运动的彻底失败，国民经济处于困难时期，十分需要全国统一协调，因此从60年起，中央进行大收权。中共中央首先决定在全国范围内重新建立六个中央局，作为党中央的派出机构，加强对各省市自治区党委的领导。党中央规定这次收权的原则是 大权独揽，小权分散 。钟摆又摆回到中央高度集权状况。五、党集权时期（1961 65）。50年代末的纵向放权是将一部分属于中央政府及其所辖部门的权力下放给地方，而60年代前期的纵向收权并不是将权力收归中央政府及其所属部门，而是收归党的系统。这是政治与行政体制在50年代后期进行纵向行政放权的同时，开始进行横向政治集权、建立党政不分体制的必然结果。而且各大区在设立党的中央局后，并未相应设立同级政府派出机构，在这一级，党政完全一体。1964年，毛泽东提出，在一切部门中都必须实行党委领导的制度。从此各政府部门和企事业单位的行政事务管理权，均由本部门本单位的党组或党委统揽。中央与地方、地方与地方之间的政府行政关系完全被党内的组织关系所取代，中央集权的实质就是党中央集权。再进一步变成党中央主席集权。六、失范时期（1966-76）。文化革命开始以前，毛泽东就已再次提出权力下放问题。1969年，他指示把鞍山钢铁公司下放给辽宁省。70年底，又提出两个积极性的观点。这一时期，国家行政的运转处于极不正常的状态。文化大革命使国家的政治与行政体制严重瘫痪，党中央虽高度集权，但是地方却处于无政府状态，国民经济也因此面临严重危机。为了使经济形势好转，不能不采取下放权力的措施。从70年起在 打倒条条专政 的口号下，又进行了一次并不成功的大规模权力 下放──回收 的循环。70年中央各民用部门的企事业单位由1965年的一万有余下降到五百多个。但是过快的大规模的权力下放，使经济生活陷入混乱，出现了与五十年代末同样的弊病。1971年 九一三事件 以后，中央逐步收回了大军区对省、市、自治区实行一元化领导的权力，1973年，邓小平恢复工作后，又有计划地收回了一些不应下放的管理权，加强国家对经济生活的集中统一领导。七、调整时期（1977 79）。文化大革命结束后，为了扭转经济上的混乱局面，从７７年开始，进一步调整中央与地方的财政关系。首先，加强了铁路、邮电、民航等部门的集中统一领导。其次调整了一部分工业企业的隶属关系。把在文化革命中下放的一批大型骨干企业陆续上收；虽然邓小平对毛泽东在文化大革命时期的理论、路线、方针、政策作了根本性的调整，但在中央地方关系方面，他基本上继承了毛泽东向地方下放权力的思想。八、改革时期（1980-- ）。对中央与地方及地方与地方的政府间关系进行了较大的调整：1)1982年新宪法和地方人大与政府组织法，以列举的方式，规定了中央与省级政府之间，各级地方政府之间的职权范围。２）改革过去的一级立法体制，明确规定我国的两级立法体制，扩大了省市自治区国家权力机关的立法权。３）1980年推出了 划分收支、分级包干 的财政管理体制４）扩大城市政府经济管理权限，由中央部属和省属的企业原则上都下放给所在城市管理。另外通过地市合并，市管县的改革，扩大城市的行政管理范围，对某些中心城市实行计划单列，扩大中心城市的经济管理权。这一时期还有一个重要的根本性的变化值得注意，那就是地方性法规被赋于冲破现行法律政策体制藩篱的功能，一旦地方政府的政策选择对于该地方的发展有决定性作用时，地方分权的意义就不在局限于行政性分权的范畴，而进入政治性分权的领域。而根据过去的原则，制定地方法规应以 和国家宪法、法律、政策、法令不抵触 为前提，因此这一重大变革带有根本性的意义。这一时期的改革总体上有利经济发展。但新体制的全面确立跟不上经济的发展，加上政企关系一直没有理顺，结果在中央向企业和地方放权以后，出现了地方势力扩大，中央权力缩小，权威流失的现象。中央因控制资源有限，对社会的宏观调控能力削弱。中央地方关系走入一个误区。为了摆脱这一局面，中央决心在推动市场经济的基础上，从根本上改变调节中央与地方关系的模式，在分税制的基础上确立新型的中央与地方关系。从94年起，政府间关系出现了全面再造时期。95年确立了社会主义市场经济的方向，市场经济开始成为调节国民经济发展的杠杆，并直接影响中央地方关系。此后，中央又加强了宏观调控的力度，尤其在金融方面，采取了严格的集权措施。但是在市场经济条件下如何处理中央地方关系，目前还是处于摸索过程中。
解放军文职招聘考试浅析和谐地方政府间关系的构建-解放军文职人员招聘-军队文职考试-红师教育
发布时间：2017-05-14 10:34:21浅析和谐地方政府间关系的构建自20世纪80年代以来，随着全球性的经济市场化和地方分权化发展趋势，地方政府间关系已经成为各国行政改革普遍关注的重要领域。所谓地方政府间关系，是指为了执行公共政策或提供公共服务，地方政府间所形成相互关系的互动和机制。地方政府间关系的主角是地方政府，它是地方政府间的一种水平的静态或动态的互动关系。这种互动是以冲突对抗，还是以协调合作的方式表现出来，不仅对地方的政治、经济和文化发展具有重要的影响，而且对社会的和谐与进步也具有重要的作用。1 当代地方政府间关系的两种形态：竞争与合作政府间关系有纵向和横向之分。如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构， 那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系 [1]。因此，研究横向的地方政府间关系必须首先分析两个关键纬度，即地方政府间的 竞争 与 合作 。1.1 地方政府间竞争关系。1956年查尔斯 M 蒂伯特（Tiebout）发表了《一个关于地方支出的纯理论》。蒂伯特在此文中对辖区间竞争性供给公共物品和服务作了理论设想，即公共物品也可以像私人物品那样，由不同地方政府供给并互相竞争，居民通过 以足投票 的退出机制来促进政府间竞争。 对大量的集体物品或公共产品而言，这一问题的确存在概念上的解。如果双重身份者可以完全流动， 如同私人空间的一般均衡一样，如果偏好和资源禀赋既定，这个解是最优的，而且可解。 [2]蒂伯特模型是最早提出地方政府竞争的理论模型。作为全球范围内的一种普遍现象，地方政府竞争是蒂伯特模型的现实反映，也是当代中国府际关系中的重要内容。自上世纪90年代以来，中国开展了行政权力下放和财税体制改革，随着中央行政权力逐渐向地方政府下放，地方政府逐渐拥有制定地方经济发展规划和配置资源的权力；财政制度改革使地方政府成为相对独立的利益主体，具备了相对独立的行政决策权，这就为地方政府间竞争提供了制度条件。在 以经济建设为中心 的改革开放大背景下，地方政府必然围绕资源争夺而展开竞争。钱颍一把中国地方政府间竞争关系视为 诸侯经济 有中国特色的维护市场的（market - preserving）经济联邦制 。[3]行政性分权使地方政府拥有竞争政策权，而财政体制改革使地方政府获得竞争收益权。地方政府间竞争的内容有：(1)投资环境竞争。各政区政府通过改善本行政区域内的投资环境，包括便捷的政府服务、优惠的投资政策等条件，吸引更多的资本、企业家和人才到本行政区域投资；(2)法律制度竞争。各政区政府完善本行政区域内的法律法规，制定保护投资者权益、保护产权和公民权利的法律，公正地执行法律。(3)政府效率竞争。各政区政府进行行政改革，使政府成为一个廉洁和高效的政府，为投资者提供优质的政府服务，政府严格按行政程序办事，政府工作程序便民、透明、公正等等。[4]1.2 地方政府间合作关系。我国地方政府间的合作进行得如火如荼。这是我国地方政府适应区域经济一体化、转变政府职能、提高行政效率的举措与行为。这种日益增强的地方政府间合作趋势，OECD认为其原因主要是：由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力；尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其它合作关系所无法取代的机制。中国的地方政府间合作关系是属于 政府主导型 。当前中国地方政府间合作的内容主要有三：(1)组织搭建，即地方政府间合作中组织机构的创设和组织程序的建构。如长三角城市经济协调会办公室、副省(市)长级别的 沪苏浙经济合作与发展座谈会 等；(2)功能互补：即产业优化、经贸合作和基础设施的统筹管理。地方政府间合作的视角较多地关注于区域内产业布局、产业结构优化、发展外向型经济等有关合作经济战略性发展问题；(3)对口支援：即发达地区在资金、技术、人才等方面支援欠发达地区。2 政府间关系协调机制的困境： 市场失灵 与 科层制失灵竞争关系和合作关系是地方政府间关系的主要内容，那么，协调地方政府间关系的机制有哪些呢？康芒斯认为，对不同经济单位间的制度安排有三种类型：一是买卖关系，它体现的是市场中人与人之间平等的交换关系；二是管理关系，它表现的是上下级之间命令与服从的关系；三是配额关系，主要表现为政府与公民之间在法律上的上下级关系。从更抽象的观点来看，根据不同主体间的地位平等关系做如下概括： 在科层制中，人们处于不同的等级序列；而在市场中，人们有平等的权力。因此，又可以将三种交易制度安排简化为市场与科层制两种制度安排。 [5]据此，协调政府间的竞争关系的机制应该是市场，具有平等地位的不同地方政府被视为相对独立的经济主体；而协调政府间的合作关系的机制应该是科层，即行政官僚体制，地方政府间合作关系主要是在行政官僚体制内部运行，受同级政府和上级政府的制约。市场制和科层制均是协调政府间关系的重要机制。2.1 市场机制及其治理绩效市场被视为是地方政府间竞争关系的协调机制，市场机制在地方政府竞争中起着资源配置的基础性作用。通过市场机制，使生产要素流向生产效率最高的辖区。市场机制调节下的政府间竞争关系具有以下积极效应：(1)地方政府在竞争中学习先进经验，推动创新，尤其是对传统技术和观念的创新；(2) 地方政府竞争促进了产业结构的调整和优化，促进了经济增长方式的转变；(3)地方政府竞争改善了投资环境，激活了市场，促进了经济大发展； (4)地方政府竞争推进了政府职能的转变，强化了服务意识，提高了服务水平，增强了政府责任心。但是，由于市场机制调节下的地方政府竞争关系过于注重利益追求最大化，从而导致一些消极效应。其具体表现为：第一，制度外税收竞争。制度外的税收竞争在当前地方政府竞争中普遍存在，其主要形式有：擅自执行各种减免税政策。比如一些地方政府在中央规定外，自行设立经济开发区、高新技术开发区等，对这些辖区内的企业实行减征、免税；放宽政策审批标准，扩大税收优惠适用对象等现象。第二，基础设施的重复建设。由于基础设施建设对吸引外来资源、促进经济增长有着重要意义，各地方政府纷纷加大基础设施的建设。根据财政部统计数据，地方财政支出项目中，基本建设支出逐年快速增长，分别由2000年的1092.93亿元、2002年的1889.84亿元上升到2003年的1906.53亿元，占当年地方财政总支出的10.54％、12.36％、11.07％。其中2003年地方政府支出中基本建设支出比1996年多了近3倍。[6]第三，行政垄断与地区封锁。由于目前尚未建立完全意义上的统一市场体系，各地区特别是各省、市之间商品和要素的市场交易受到许多来自政府的行政干预。各地政府往往从本地利益出发，设置市场壁垒，垄断并阻碍了重要原材料正常的市场交易。第四，行业过度竞争及生产能力过剩。根据国家统计局公布的数据资料，目前我国有900多种产品的生产能力利用率在60％以下，许多工业产品都存在不同程度的生产能力过剩，其中彩电、汽车、家用洗衣机和微电子计算机的生产能力利用率仅为40％ 60％。过度竞争行为造成巨大的资源浪费，阻碍了行业技术发展，甚至使得一些行业整体利益不断降低。2.2 科层制及其治理绩效把科层制视为一种协调地方政府间关系的机制，是指利用科层体系来进行资源配置，它是与市场相对的一种资源配置方式。科层制在协调地方政府间关系，是指依托行政组织内部的等级制权威和通过正确的奖惩制度对地方政府的行为进行规制。科层制调节下的政府间合作关系取得了一定的积极效应：(1)各地区统筹发展，资源互补，有利于 下活全国一盘棋 ；(2) 在科层制内部可用以强制实施的控制手段，有利于矛盾冲突的解决；(3)帮助解决市场失灵，科层制可以帮助解决由团队生产的外部性所导致的市场失灵问题；(4)增加政府间的信任，科层制用一种协调的方式使相互依赖的地方政府之间具有可预见性，从而减少了彼此间行为的不确定性。但是，科层制的天然弊病而必然给地方政府合作关系带来一些消极效应。这主要表现在：第一， 本位主义 是区域合作机制的最大障碍。 分工不合作 的本位主义是地方政府合作的巨大障碍。国务院发展研究中心 中国统一市场建设 课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。[7]本位主义下的地方保护和利益冲突成为区域合作的严重障碍。第二，地方政府合作的组织形式制度化程度相对较低。其组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构，基本停留在各种会议制度与单项合作机制和组织，一般采取集体磋商的形式。第三，中央政府角色 缺位 ，未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然中央政府在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新，但在税制、政企关系、自由市场、社会保障等方面的政策和制度的缺失及不健全，未能为地方政府的合理运作营造必要的保障体系。2.3 政府间关系协调机制的 两难困境从理论研究来看，市场与科层制都是协调地方政府间关系的两种基本的治理机制，并且两种治理机制有不同的适用情形。威廉姆森认为，当 不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较低水平 时，市场机制可能会取得比较理想的治理绩效；当外部制度环境完善， 不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较高水平 时，科层制可能是一种比较理想的治理机制。然而，当市场和科层制组织机制都无法协调好地方政府间关系时，又该如何选择呢？对此，国外学者主张在市场和科层制之间，另外还有一种力量在发生作用，这第三种力量就是网络。[8]有学者建议用市场机制、组织间协调和科层制的三级制度分析框架来取代市场机制和科层制的两级分析框架，即除了 看不见的手 和 看得见的手 之外，还有 握手 。[9]鲍威尔则直接提出了组织间网络作为一种重要的组织间交易模式的观点，他认为市场、科层制和组织间网络三者作为组织典型化的代表存在着根本上的差别。[10]这种组织间网络结构理论认为， 组织间为了实现利益最大化和共赢，通过长期的互动而形成类似网络的组织联盟，既避免了完全市场化的不稳定和高额的交易费用，又因为没有组成纵向一体化的科层制组织而节省了组织成本。 [11]但是，无论是用市场机制、科层制，还是组织间网络结构，它们对地方政府间关系的协调存在三个明显的缺陷与不足：(1)对政府间关系中的竞争与合作关系，往往是立足于单一、片面、孤立的研究，极少把竞争和合作关系做为府际关系的两个层面综合研究；(2)对地方政府间关系的治理，特别是有关政府间竞争和合作关系的治理方面，重视一种静态的相互制约和均衡的制度安排，而忽视了动态的博弈与互动；(3)它过多的关注组织结构和法律制度，忽视了社会力量对政府间关系的影响，忽视了政府间关系是受 诸多力量共同决定的 客观现实。因此，必须寻找新的解决途径。3 构建和谐关系的制度思考：府际治理理论的研究纬度加拿大著名政治学教授戴维 卡梅伦认为， 现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明、部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见着过时了。不仅在经典联邦制国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可见唤作 多方治理（multigovernmance） 的政府间活动越来越重要了 [12]这种日渐兴起的 多方治理 的政府间活动，就是 府际治理 。府际治理是行政革新和政府再造的重要产物，具有如下特征：(1)府际治理是以问题解决为焦点，被视为一种行动导向的过程；(2)地方政府间被视为互相依赖和伙伴关系，而非竞争对手；(3)府际治理注重联系、沟通以及网络发展的重要性，它强调政府间在信息、共同分享、共同规划、一致经营等方面的协力合作；(4)强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。显然，府际治理理论能有效地克服科层制、市场机制和组织网络理论的弊端，是一种有相对优势的新治理理论。如下表：比较项目科层制市场机制府际治理理论资源配置的方式行政命令价格机制网际互动冲突解决的方式行政命令利益协商网际沟通社会力量的参与少少多方参与上级政府的地位重要一般一般合作的稳定性强弱强资源配置的效率低较高高根据府际治理理论的特点，在地方政府间关系的协调机制方面，作如下思考：3.1 网络式的问题解决方式在处理冲突方式方面，府际治理抛弃依靠上级政府权威、法律裁判的科层制，也抛弃了利益至上主义的市场机制。它突出了目标管理、价值愿景、多方参与、对话和协商的冲突解决机制；强调组织互动与网络关系，利用不同功能的专业网络解决问题的过程；围绕以目标结果导向，强调评估、执行、监督、缩短等功能，实现问题的解决。例如区域经济中的地方政府间的竞争冲突时，府际治理除了通过行政区划调整等传统方式与策略外，更强调功能整合，通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的整合效益；同时，府际管理还强调区域治理，通过跨行政区域界线的区域治理，以政策议题为导向的资源整合使其发挥综合效益，提升整体区域的竞争力。3.2 项目和管理功能上的府际间转移科层制在协调地方政府间合作关系时，往往局限于政府体系各部门间的合作，忽视了公共物品项目和管理功能上的考虑；市场机制在协调地方政府间竞争关系时，重视的仅仅是自身利益，而忽视了外部性问题；而府际治理主张依据效率原则，把相关公共物品项目和管理功能上进行府际间转移。认为不同的服务在不同的地区有不同的效率。劳动密集型服务由小型到中型的组织承担最有效率；资本密集型服务则通常是由服务于较大地区和人口的公共设施来承担才最有效率。因此，公共物品和公共服务的供给，应该考虑规模经济效益，采取更为灵活的组织形式。府际治理理论还主张设立政府理事会（council of governments, COG ）和地区规划理事会（regional planning councils, RPC）等机构来处理公共物品的外部性。外部性是指生产或消费一定产品或服务对第三方的影响。工厂排放的浓烟是一种生产的负外部性：它由于对他人产生的不好影响甚至威胁人的健康，而把成本附加到了别人身上。这样就需要政府理事会等机构采取措施，限制这种负面影响。3.3 利益的协商与补偿机制利益是地方政府间关系的基础，决定着政府间关系的属性。无论是市场机制还是科层制，本质上都是对地方政府间的一种利益分配手段。在合作与竞争关系中，传统的市场机制和科层制缺乏地方政府间一个合理的利益协调和补偿机制。而地方政府作为地方利益的代表，这种本位主义的最大化利益追求极可能导致地方政府的机会主义倾向（opportunism），即在考虑和追求自我利益时具有随机应变、投机取巧，为自己谋取更大利益的行为倾向。这种利益分享和补偿机制，将有效地减少和避免地方政府机会主义的行为，增强稳定的地方政府间关系。所谓利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地方政府间的合理分配。比如地方政府合作关系的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，必然打破传统的小而全、大而全的工业体系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系。但是，在合作双方中总有劣势的一方，有些地区可能必须从某些产业推出或放弃，这就需要对其进行利益补偿。3.4 重视社会力量的参与和谐政府间关系的构建，离不开社会力量的参与。只有当民众有合法、有效的利益表达和实现渠道时，政府的公共政策实现了民众利益时，才能有和谐社会的产生。为此，必须重视社会力量的参与政府间关系的营建。成熟的公民社会既是民主政治的重要特征，也是制约政府肆意妄为的积极力量。一个日渐长成的公民社会可以改变国家和社会之间的力量对比，使之有利于后者，形成 势均力敌的反对派 。公民社会起到限制政府的作用，它可以通过实施公共伦理标准和行为准则并改进政治家和行政人员的责任制，使公职人员更负责地运用手中的权力。针对政府与市场的缺陷，一方面要完善和健全市场机制，使市场机制充分发挥功能；另一方面要加强政府建设，规范政府行为，提高政府效能，以保证政府干预的有效性。 而更为重要的是，我们应在市场这只 看不见的手 与政府这只 看得见的手 之外，建立和发展 第三只手 ，这 第三只手 的功能就在于规范市场和政府的行为，维护市场的秩序，减轻政府的负担，缓和政府、企业与个人三者之间的矛盾，沟通政府与企业和社会成员的联系。 [13]在构建和谐府际关系中，社会力量必将产生重要作用。参考文献[1][美]理查德 D 宾厄姆著，九州译.美国地方政府的管理：实践中的公共行政[M].北京：北京大学出版社，1997，162。[2]Charles M. Tiebout. A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, 64 ( October 1956)，pp424。[3]Motinola, G.,Qian, Ying YI, and Weigast, B.R1995, Federalism, Chinese Style: The Political Basis For Economic Success in China, World Politics, 48(1): 50-81.[4]参见李军鹏.论新制度经济学的政区竞争理论[J].中国行政管理，2001（5）：52-58。[5]盛洪.分工与交易 一个一般理论及其对中国非专业化问题的应用分析[M].上海：上海三联书店，1992，11。
解放军文职招聘考试浅谈十六大以来中央与地方政府间关系-解放军文职人员招聘-军队文职考试-红师教育
发布时间：2017-05-13 17:25:01浅谈十六大以来中央与地方政府间关系我国是一个幅员辽阔、人口众多、各地政治经济文化发展不平衡的多民族国家。中央与地方之间的关系问题自接关系到国家的统一、民族的团结和社会的稳定，关系着整个国家的治理和国家政权的巩固与否，是国家政治生活的一个重要的原则问题。下面我们将对我国中央与地方政府间关系进行具体分析。一、政府报告中关于中央与地方关系的指导中央政府和地方政府关系是当前政府间关系研究的一个重要部分，是基于利益关系之上的权力分配关系，它既是一种利益关系，也是一种权力分配关系。从博弈的角度看，其关系是 非零和 博弈，是能够达到双方 共赢 。2002 年 11 月，党的十六大召开。在十六大报告中，江泽民明确指出： 依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关 系。 七年多来，中央与地方关系在完善社会主义市场经济和构建社会主义和谐 社会的进程中出现了一些新的变化。2007 年 10 月召开的党的十七大提出科学发展观的根本方法就是统筹兼顾。统筹兼顾就是 要正确认 识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、 经济社会发展、 人与自然和谐发展、 国内发展和对外开放， 统筹中央和地方关系， 统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调 动各方面积极性。 统筹中央和地方关系的主要措施就是：健全中央和地方财力 与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度；规范垂直管 理部门与地方政府的关系。 健全党的民主集中制要求处理好中央与地方关系。2012年11月，十八大也强调 必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法，坚持一切从实际出发，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内外发展和对外开放，统筹各方面利益关系，充分调动各方面积极性，努力形成全体人民各尽所能、各得其所又和谐相处的局面。从报告中我们可以看出我国十分重视中央与地方的政府间关系，同时也了解到随着时间的推移，政府关于这个问题的工作重点也在随之变化。二、中央与地方政府间关系的变化1、法治化程度在提高2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这也就意味着到2015年前后，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。在立法、司法方面，我国现行宪法和法律对中央与地方的关系已有相当的规定，尽管这些未必符合法治的要求。然而，在行政方面，我国现行宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分，其法治化程度是最低的。在2007年 两会 期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜： 村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。 这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张地呈现了出来。事实上，为了解决这一问题，我国一直在努力，进行旨在调整中央与地方之间行政关系的行政管理体制改革。例如: 2004年，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，最重要的一点在于实行垂直管理，各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果；2004年，国家对省以下土地部门实行垂直管理；2006年7月，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个与核辐射安全监督站，一共十一个环保单位的执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰。诸如此类的政策还有很多，在这条路上，我国已经开始着手并逐步完善。虽然问题并没有解决，但是却有了一定程度的改善。2、公共财政体制在完善新中国成立以来，我国财政体制的演变经历了统收统支、分灶吃饭（包干制）和分税制三个阶段。分税制财政管理体制对于保证中央财政收入稳定增长、增强中央宏观调控能力、促进产业结构调整以及规范政府分配行为等方面发挥了重要作用。但是当然也存在着一定问题。因此，分税制的改革与完善从未停止。关于所得税收入分享改革实行渐进式增量分成办法，即以2001年地方实际所得税为基数，2002年中央与地方按五五比例分享，2003年至今则一直按六四比例分享。所得税收入分享改革对地方财力的直接影响是：东部地区的固定收入部分大大下降，而中西部地区因间接得到东部的一般性均衡转移支付而先降后升。这项改革对中西部政府机构的正常运转起到了积极作用。在2004年进行的出口退税负担机制改革主要内容包括：降低出口退税率；加大中央财政对出口退税的支持力度；建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。这一措施的实施，加大了地方财政的负担，损害了地方财力。除此之外还有证券交易印花税的改革和转移支付制度的建立和完善。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》讲： 完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。分税制财政体制改革是一个与时俱进、不断创新、不断完善的系统工程。对财政体制合理与否的判断必须考虑当时的时代背景，财政体制对地方财力的影响也一直处于动态变化之中。现存的问题有一些实际上是国家发展的根本问题，仅靠税制方面的努力无法实现，还需要其他各方面的协调配合。3、分权倾向在加强在新中国成立初期，计划经济体制下政治经济一体化，地方政府完全受制于中央政府，几乎看不出地方利益和自主权力的诉求和体现。中央政府虽然也主动尝试了对地方权力的调整，但以20世纪50年代的第一次放权和60、70年代的 收权 放权 再收权 的失败收尾。改革开放以来，我国经历了体制转型初期简单的放权让利到分税制改革后的选择性再分权，但是也存在一些值得进一步思考的问题。改革开放初期权力下放的力度加大，中央向地方和企业双重放权，并扩大了大中城市的管理权限，地方利益诉求随着地方权力和职能的扩大而膨胀，促使地方政府成为地方区域内独立的具有经济发展目标和自我利益诉求的行为主体。现如今，虽然近期我国没有集权还是分权的大政策调整，但是关于中央与地方政府间集权和分权的问题一直存在，总体来说自改革开放以来，中央对地方的控制在逐渐减弱，分权倾向加强，中央集权结构有向均权发展的趋势，上文提到的就是关于中央分权的财权和事权的下放。现如今学术界关于如今的中央与地方关系也存在着不同的争论，中央政府主导，地方政府主导和中央地方混合主导的说法共同存在，但按目前形势看来，我更倾向于混合主导型。同时可以预见，我国中央与地方在集权和分权的问题上还将不断调整，达到 发挥中央和地方两个积极性 。三、我国中央和地方政府间关系改进建议及未来发展趋势尽管已经有很大的进步，但是我国还存在着一些问题。因此笔者认为要改善中央与地方政府间关系要从构建中央和地方的合理分权体制,明确中央和地方的职权范围，健全中国的法律体系，对地方保护主义有所保留的控制以及建立和完善制度化的监控机制等方面入手。总体来说，构建面向21世纪的我国新型中央与地方关系目标就是建立 强中央强地方 的关系格局。 要实现这一目标，我们要把政府自身建设，中央与地方关系法治化，协调区域发展和地方间关系结合起来。这三个方面要配套进展，循序渐进。这是我国建立社会主义市场经济国家的内在要求，也是建设社会主义法治国家的要求。熊文钊先生对如何建构面向21世纪的中央与地方关系提出了处理中央与地方关系的八项原则:统一性与灵活性相结合原则、集权与分权相平衡原则、公民权利决定公共权力原则、地方自治原则、行政区划与经济区域相协调原则、行政区域与司法区域相分离原则、公共权力成本最小原则、中央与地方关系法制原则。这对我们如何处理中央与的地方关系的原则，具有一定的借鉴意义。参考文献：
